El primer escenario que generalmente se considera, es suspender o actualizar la desgravación, para aplicar nuevamente un determinado arancel. Esto no es jurídicamente inviable, aunque todo retroceso en acuerdos tiene sus consecuencias, ya que debe “convencerse” a la contraparte en una nueva negociación, por medio de compensaciones a sus intereses.
Se tiene como antecedente el caso del cambio de tratamiento a la cerveza de malta por parte de Guatemala, para la que inicialmente había sido acordado el libre comercio al iniciar la vigencia del acuerdo, pero que posteriormente se cambió hacia una desgravación en un plazo de 15 años. Aunque para esto, tuvieron que otorgarse condiciones preferenciales para el ingreso de carnes estadounidenses en materia sanitaria y disminuir el período de desgravación a la carne bovina. Además, esta renegociación se llevó a cabo previo a la entrada en vigencia del tratado, mientras que ahora el producto en discusión ya se encuentra en libre comercio o muy cercano a esta meta.
Una posibilidad con mayor posibilidad de éxito, debido a que existe una base normativa para ello, es la extensión de la operación de la salvaguardia agrícola. Esto se encuentra previsto en el artículo 3.15, numeral 8, del DR-CAFTA, indicando que órganos competentes creados en el acuerdo, pueden “revisar” la implementación y operación del mecanismo. Igualmente, el artículo 3.18 es aún más contundente sobre el tema, pues señala que desde el año 2019, una comisión integrada por todos los países, debía evaluar la extensión de medidas de salvaguardia agrícola.
Otra herramienta, es la aplicación de una salvaguardia “global”, basada en el Artículo XIX del GATT de 1994 y en el Acuerdo de Salvaguardias. Aquí debe demostrarte el crecimiento de las importaciones del producto durante un lapso de manera sostenida, la existencia de un daño grave o amenaza del mismo al sector productivo local, y una relación causal entre uno y otro aspecto. Como caso similar, México ha aplicado este sistema a productos estadounidenses desde hace varios años.
También puede contemplarse estudiar el sistema de subsidios de los Estados Unidos. Cabe recordar que en el artículo 3.14 se plasma el compromiso de los países de no aplicar subsidios a las exportaciones agrícolas en su comercio recíproco. Asimismo, el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC contiene normativa respecto a las ayudas gubernamentales a la producción, prohibiendo o limitando algunas de ellas. Esto último es técnicamente bastante complicado y los antecedentes exitosos en los que se pretendió comprobar esta clase de situaciones, no han tenido mucho éxito.
Un procedimiento adicional, que fue aplicado durante el período de desmantelamiento arancelario, fue vincular la posibilidad de importar arroz granza dentro del contingente por parte de los molinos productores de arroz pilado, siempre que se adquiriera parte de la cosecha nacional (“requisito de desempeño”). Sin embargo, este es un tema delicado, pues el equilibro entre ambos grupos es bastante frágil, existen grados de desabastecimiento local que en algunos casos, Guatemala por ejemplo, llevó a que se ampliara unilateralmente el contingente, y la discusión siempre tiene tintes políticos e ideológicos.
Todos estos escenarios tienen un elemento común que es determinante: su puesta en marca no depende de los productores, sino del Estado. Las discusiones y administración de las medidas comerciales se llevan a cabo por los gobiernos, por lo que la visión sobre la posibilidad y pertinencia de los mismos serán evaluados teniendo en cuenta un panorama extenso, no particular con el sector. Un movimiento puede romper balances de otros sectores y los momentos políticos pueden no ser los adecuados. Debe tomarse en cuenta que los Estados Unidos entrará próximamente en etapa pre electoral, con lo cual afectar a los agricultores estadounidenses muy seguramente no será un escenario apetecible para la administración del presidente Biden.
Una realidad es que no se hizo nada para preparar. n paquete tecnológico de producción y comercial, que asegure niveles de productividad y calidad competitivas arroz, leche, pollos y otros rubros esenciales, que impactan en la economía y el bienestar del país.
Las discusiones comerciales en muchas ocasiones no toman en cuenta el trabajo técnico que sustente las posiciones de los sectores, por lo que se hace sumamente recomendable trabajar escenarios como los que se han expuesto, para presentar opciones sólidas y que permitan a los funcionarios contar con un plan de negociación que posea mayores posibilidades de éxito.
Este documento tiene como propósito exclusivo la discusión de su contenido, no constituye asesoramiento de ningún tipo y no puede ni debe servir de base para la toma de decisión alguna.
La eliminación de aranceles aduaneros para el arroz originario de los Estados Unidos, tanto en granza como pilado (también denominado “oro” o procesado), inició su aplicación hace dieciocho años. En todo el proceso de negociación, este fue uno de los sectores que mayores discusiones generó, pues se sabía que las realidades productivas y de ayudas gubernamentales a la agricultura, eran muy distantes entre Centroamérica y la nación norteamericana.
Tomando en cuenta esto y que se decidió que todos los productos fueran objeto de una desgravación total (excepto maíz blanco para la mayoría de países centroamericanos y el azúcar de caña para el lado estadounidense), se ideó un peculiar sistema de desmantelamiento arancelario a fin que la apertura del mercado fuera paulatina. Se pretendía con ello que los países se prepararan para la competencia que vendría y que avanzaran las negociaciones sobre apoyos internos (subsidios a la producción) en el marco de la Ronda de Doha en OMC.
En ese momento, se tenía la idea que en un mediano plazo existirían regulaciones aplicables a dichos subsidios y que cuando finalizara la desgravación, no habría una afectación importante al haber perdido esta competitividad artificial el cereal estadounidense. Hoy en día, la negociación multilateral sobre el tema no ha rendido ningún fruto y no se prevé que lo de.
El peculiar sistema de desmantelamiento arancelario para el arroz tuvo cuatro componentes. Como primer aspecto, fue de los casos en que se aplicó un mayor tiempo para alcanzar el libre comercio, siendo de 18 años para El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, así como de 20 años en los casos de Costa Rica y República Dominicana. Desde el primer año de vigencia del tratado, se permitió el ingreso a una tasa de 0% a un monto creciente anualmente, que fue determinado en la negociación (contingente). Paralelamente, el tributo para el excedente de esos volúmenes, permaneció sin cambios durante un lapso (generalmente 10 años) y luego este fue disminuyendo paulatinamente de manera escalonada, de menor a mayor cantidad, cada inicio de año.
Para este y otros productos agrícolas, fue establecida una medida de defensa comercial especial, denominada salvaguardia agrícola. El mecanismo creado contemplaba la posibilidad de elevar la tasa del arancel aplicable al excedente del contingente, siempre que las importaciones sobrepasaran un cierto volumen. Debe indicarse que el monto del contingente no podía ser afectado con esta medida.
En muchos procesos para alcanzar acuerdos comerciales con terceros, los países centroamericanos han acordado medidas de defensa comercial muy parecidas a la descrita anteriormente. Tal es el caso del TLC entre Triángulo Norte y México, por ejemplo. Sin embargo, por una mezcla de desconocimiento de los interesados, falta de sistemas gubernamentales efectivos de control del comercio o que no exista voluntad política de los gobiernos de turno, estos mecanismos prácticamente nunca han sido activados. Esto a pesar que son medidas que no están sujetas a una compensación hacia el socio comercial exportador.
En este momento, enero de 2023, cuatro países han llegado a la etapa de libre comercio sin restricciones volumétricas como las que se aplicaron durante 18 años y con la imposibilidad de aplicar la salvaguardia agrícola bajo el marco legal. Asimismo, dos países se encuentran en el penúltimo año de desmantelamiento arancelario, debiendo arribar a la aplicación de la tasa de 0% el 1 de enero de 2025. Sin embargo, el propio TLC y el marco OMC prevén herramientas que podrían utilizarse legalmente para atenuar el impacto que las importaciones de arroz estadounidense pudieran estar causando al sector productivo de los países, aunque todas estas presentan retos a superar.
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Después de dos décadas de llevar a cabo numerosos procesos de negociación para alcanzar acuerdos comerciales con diferentes socios, los países centroamericanos han entrado en una etapa de cese prácticamente absoluto de abrir nuevos mercados por esta vía. Desgraciadamente, como contraparte no se observa la existencia de políticas gubernamentales claras, permanentes y coherentes sobre atracción de inversiones y aumento de las exportaciones, originando una pérdida de competitividad grave frente a otras naciones que implementan ambiciosos planes para su inserción en el comercio global.
De esto únicamente se rescata a Costa Rica, que mantiene aún procesos dirigidos a alcanzar nuevos tratados o profundizar los existentes, tal como hizo con el Ecuador y Canadá recientemente, así como el trámite para su incorporación a grupos regionales como la Alianza del Pacífico y a organismos internacionales con normativas que incrementan sus niveles de confiabilidad para los inversionistas y se dirigen a acelerar su crecimiento económico, tal cual es la OCDE.
Con este marco, las empresas de la región tienen ante sí un panorama de mediano y largo plazo en el cual la apertura de sus mercados hacia terceros ya no se seguirá ensanchando y a la vez cuenta con una serie de instrumentos jurídicos que, bien utilizados, deben ayudarle a elevar su presencia en otros territorios.
La experiencia que se ha tenido como consultores de empresa, ha hecho que se identifique que este último aspecto presenta dos características en los sectores productivos. Por un lado, falta de conocimiento y por el otro, escasa inversión de tiempo y recursos para evitar enfrentar problemas en el futuro.
Nuestra cultura, dirigida muchas veces a los resultados de corto plazo, al mantenimiento de costumbres por inercia y de reticencia al cambio, lleva a no verificar si los procesos que se llevan a cabo son los correctos o si existen otros que puedan hacerles más eficientes.
Si una empresa logra superar esos aspectos y desea tener un alto grado de seguridad sobre sus transacciones presentes y futuras, debe aplicar auditorías sobre sus procesos internos de comercio exterior, a fin de revisar que las operaciones cumplan cabalmente con la normatividad vigente del país en que realizará sus actividades y evitar que la autoridad importadora le imponga multas, recargos y hasta le impida ingresar al mercado.
Una materia que ha ido tomando una mayor relevancia en el transcurso del tiempo, es el cumplimiento de la normativa de origen de las mercancías. Esta establece los requisitos productivos y de abastecimiento que deben cumplirse en el proceso de elaboración, para que la mercancía exportada pueda ser beneficiada legalmente con un tratamiento arancelario preferencial para ingresar al mercado de los países con los cuales se mantiene vigente un acuerdo comercial.
Este no es un tema de fácil manejo y requiere mucho conocimiento y experiencia para implementarlo. Inicia con la localización de fuentes de abastecimiento de materias primas, a fin de establecer cuáles pueden utilizarse del extranjero y las que obligatoriamente deben ser producidas nacionalmente. En esto se debe entrar a detalles, determinando por ejemplo si el insumo adquirido de un abastecedor local ha sido obtenida o elaborada en el territorio o se trata de importaciones que luego son suministradas a los fabricantes. Dicha situación lleva a la necesidad de contar con documentación adecuada que compruebe determinadas características del material y datos que pueden ser solicitados por la autoridad sobre operaciones realizadas años atrás.
Un paso que genera muchos contratiempos, es el llenado de los certificados de origen. Generalmente los colaboradores encargados de ello, no conocen el tema y realizan su actividad de manera mecánica, extendiendo en el tiempo la forma en que las cosas han sido hechas sin conocer las razones de ello ni si lo han ejecutado de manera correcta.
El certificado de origen exige la colocación de una serie de claves, que indican la manera en que el bien es fabricado, sus componentes y los criterios objetivos establecidos en los acuerdos, por los cuales se declara que una mercancía es originaria de un país. Estas claves, pueden variar en cada relación y, además, significar afirmaciones distintas a las que se declaran en otra.
Los procesos productivos igualmente asumen una importancia capital para establecer el origen. Prácticamente, las empresas deben implementar sistemas de trazabilidad que comprendan desde las fichas de inventario en bodegas de materia prima, pasando por las órdenes detalladas de producción, hasta las órdenes de exportación. La documentación de cada paso adquiere una relevancia sustancial, para demostrar todo ello. Cabe recordar, que es el productor el que debe demostrar su cumplimiento y no la autoridad la que carga con la prueba de la infracción.
ITR ha trabajado innumerables casos sobre la materia de origen, en variados acuerdos comerciales vigentes y respecto a sectores diversos. Por ello, podemos afirmar que es conveniente que las empresas implementen auditorías documentales y procedimentales, que ayuden a prevenir futuros conflictos que pueden poner en riesgo sus negocios. Hemos creado sistemas de revisión por los cuales exportadores o importadores, pueden llegar a poseer un alto nivel de seguridad respecto a sus transacciones y con ello, prepararse ante cualquier cuestionamiento de la autoridad.
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Como sucede en muchos temas jurídicos, el desarrollo normativo para permitir que un producto sea comercializado, inicia generalmente en el primer mundo. Aunque esto no genera en principio una obligación directa en los países en desarrollo y menos adelantados, en corto plazo sus exportadores deberán cumplirlo para poder ingresar sus productos a esos mercados y, normalmente, las nuevas regulaciones van adoptándose paulatinamente en los territorios de esas naciones.
Por ello, es importante monitorear continuamente la emisión de nueva normativa principalmente en Estados Unidos y Europa, dada la importancia que tienen para las economías latinoamericanas.
El 1 de enero recién pasado, entró en vigor en España el Impuesto Especial sobre los Envases de Plástico no Reutilizables (denominados también como “de un solo uso”). El tributo establece una tasa de €0,45 por cada kilogramo de envase que contenga plástico no reciclado y que es utilizado para comercializar en el mercado la gran mayoría de productos de consumo final. Se disponen contadas excepciones, como lo son medicamentos, alimentos especiales, preparaciones para lactantes de uso hospitalario o residuos sanitarios peligrosos.
Esto aplica tanto a los fabricados localmente como a los provenientes de terceros países, debiendo pagarse el impuesto en este último caso en el momento en que se devenguen los derechos de importación. El contribuyente es la persona que elabora o importa el producto contenido en el envase y debe indicar a la autoridad la cantidad de envase objeto del tributo, sumando a ello que una entidad acreditada certifique el volumen de plástico que si ha sido sujeto de reciclaje, para cuadrar la declaración del impuesto.
La medida fiscal tiene como objetivo incentivar la economía circular, combatiendo el cambio climático generado por el impacto causado al ambiente por la proliferación de material plástico. Se estima que la recaudación anual será de más de €700 millones y esto se pretende utilizar para cubrir los costos ambientales de producir y consumir envases de este tipo.
La industria alimentaria se prevé que será una de las más afectadas con la medida, pues se calcula que de la cantidad que se espera recaudar, más del 90% provendrá de la misma y elevará sus costos en alrededor de €5 mil millones, agravando la situación económica de más de dos mil empresas, principalmente pequeñas y medianas, que generan una cifra superior a los veinte mil puestos de trabajo.
Aunada a esta medida económica, también se han implementado restricciones para el comercio de los productos y que tendrán repercusiones para las empresas distribuidoras. Por ejemplo, se prohíbe la venta de fruta y verdura envasada en presentaciones menores a 1.5 kilogramos, tratando con esto de fomentar el comercio a granel y el uso de recipientes reutilizables por parte de los consumidores. Además, los locales comerciales que abarquen físicamente más de determinados metros cuadrados, deben forzosamente dedicar un porcentaje del mismo a la venta de productos sin embalaje.
También son establecidas obligaciones sobre colocación de referencias en el etiquetado, tanto para que se indique si el envase es reutilizable, como para prohibir el uso de frases como “amigable con el ambiente”, que puedan inducir a su abandono en el entorno físico. Esto se dirige a mejorar la información del consumidor y facilitar la gestión de las medidas.
Las barreras al comercio se implementan bajo el supuesto de obtenerse socialmente un beneficio. Sin embargo, su costo económico no puede dejarse de lado y tiene que evaluarse en cada caso las condiciones de la población para encontrar un equilibrio entre los diversos valores que se tienen en juego. Debe darse seguimiento a las medidas tomadas por el gobierno español y aprender de ello la pertinencia de llevar a cabo acciones similares, como ya se ha discutido en órganos legislativos de países de la región.
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En el pasado mes de diciembre de 2021, se presentó el dictamen favorable para la Iniciativa de Ley de Comercio Exterior. Revisándola, localizo que contiene lineamientos generales sobre el tema, aspectos que se encuentran regulados en otras normas, procedimientos que en la práctica existen, creación de órganos públicos que duplican roles desempeñados por otros y, finalmente, un limitado número de aspectos que pueden calificarse como novedosos o que aclaran situaciones que hoy en día han causado discrepancia.
Dentro de estos últimos, puedo mencionar como ejemplos el establecimiento de la obligación por parte del gobierno de presentar un informe anual sobre los resultados de la implementación de cada acuerdo comercial vigente y el tratamiento de las prácticas desleales de comercio desde una visión preventiva. También se señala la necesidad que se presente un estudio con datos objetivos, que sustenten previamente la negociación de un tratado con terceros países.
Procura establecer una cierta organización de las negociaciones comerciales, pero realmente solo recoge grupos y mecanismos que existen actualmente, y que no han mostrado mayor eficacia ni representatividad para que se considere que sean adecuados a la realidad del país. Asimismo, pareciera ser que sustituye entes de participación mixta que al momento han tenido un rol importante en la materia, como lo es CONAPEX, PRONACOM y el programa de agregados comerciales.
Dos aspectos que considero importantes y que tratan de ser aclarados, es la jefatura del MINECO como coordinador de los procesos de arbitraje internacional en los que Guatemala sea parte, y la disposición de la que se puede interpretar que las modificaciones a los programas de desgravación arancelaria y las reglas de origen específicas de acuerdos vigentes, no deban ser objeto de aprobación legislativa para su aplicación.
Con lo expuesto, saco dos conclusiones iniciales. La primera, es que esta Iniciativa no presenta una aportación valiosa para el comercio exterior guatemalteco, pues los pocos aspectos “novedosos” no tienen forzosamente que ser regulados en una ley, con lo cual el tiempo de los diputados y los recursos que todos los guatemaltecos pagamos para el funcionamiento del Congreso, serían desperdiciados.
La segunda, y la que considero más importante, es que es un sin sentido emitir una ley sobre una materia tan cambiante como lo es el comercio internacional, al amparo de una política general gubernamental que fue emitida en 2012, hace casi diez años. Este período de tiempo en un mundo como el que vivimos, es una eternidad.
Guatemala se encuentra rezagada en varias áreas del intercambio de mercancías y servicios. Se supone que nos basamos en una “apertura negociada”, de mercados. Sin embargo, no ha entrado en vigencia un nuevo acuerdo casi en una década. A pesar que han pasado varios años desde que se encuentran suscritos los TLC con EFTA y Perú, situaciones políticas e intereses particulares han evitado que estos sean aplicados. Por otro lado, negociaciones efectuadas con Trinidad & Tobago, Canadá, Cuba, Israel y Corea, no han podido ser finalizadas.
Mientras tanto, el resto de Centroamérica y no se diga otras naciones latinoamericanas, han abierto mercados por medio de estos instrumentos, con países como los mencionados y con otros tan importantes como China. Esto nos hace tener que reflexionar si el fomento de exportaciones lo seguiremos sustentando en la búsqueda de beneficios arancelarios a través de tratados o por medio de otro tipo de aspectos que eleven nuestra competitividad.
Por otro lado, la atracción de inversiones y el esquema legal para ello, sigue siendo bastante primitivo. Nos basamos en la exención de impuestos, pero el nuevo ordenamiento que se está generando en la OCDE con el sistema de tributación efectiva mínima global, va a hacer a la larga inefectivos los incentivos fiscales. Sumado a esto, somos de los pocos países que no posee ningún acuerdo de doble tributación y, hasta hace unos días, el gobierno ha anunciado que está elaborando legislación sobre estabilidad jurídica de las inversiones, materia que lleva años de aplicarse en otros países latinoamericanos. Mi conclusión al analizar todo esto, es que se hace necesaria una nueva política de comercio exterior y de inversiones, pues el esquema con el que contamos en este momento se ha vuelto obsoleto y, lo que es peor, ni siquiera lo aplicamos. Metodológicamente, primero se establece una política y, en base a ella, se emite normativa. Hacerlo al revés, es un contrasentido.
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